В конце XX века российское государство в образе СССР пережило разрушительную катастрофу. Последствия тех событий, кульминацией которых стал распад Советского Союза в 1991-м году, сказываются на судьбах нашей страны и по сей день.
Распад страны был следствием целого ряда экономических, политических и социальных процессов. Но историческое российское государство существовало и до образования СССР. Сформированные еще в те годы культурные, экономические и политические связи продолжают действовать и в наши дни. Российская Федерация, согласно Конституции, является не только правопреемником СССР, но и наследником русской государственности от Древней Руси, через Русское царство к Российской империи. За 30 лет Россия прошла путь от разрушения до восстановления, укрепления и нового расширения.
Экономические причины распада
На рубеже 1970-1980-х годов Советский Союз при сохранении внешней стабильности вступил в эпоху затяжного кризиса. Экономика практически исчерпала возможности экстенсивного развития за счет привлечения дешевой рабочей силы из сельской местности, сельское хозяйство при огромных вложениях в его развитие демонстрировало крайне низкую отдачу.
СССР с 1963 года закупал за рубежом (преимущественно в США и Канаде) зерно, не хватало овощей, которые приходилось закупать в Болгарии и Венгрии. Существовал постоянный дефицит мясных и молочных продуктов. Причиной тому была неэффективность плановой экономики в сочетании с государственной (формально она считалась «общенародной») собственностью. Хотя государство расходовало огромные средства на улучшение технической оснащённости сельского хозяйства, рост капвложений не был подкреплен адекватным изменением отношения крестьянина к технике. В конечном счете это на практике обернулось низкой эффективностью ее использования и отсутствием бережного отношения к ресурсам, быстрым износом и расточительством материальных ресурсов. Интересный факт: хотя СССР производил огромное число техники, в ремонтных предприятиях постоянно не хватало запасных частей, что было пороком плановой системы хозяйства.
Начиная с 1960-х годов в советском руководстве началось увлечение идеей мелиорации. Считалось, что орошение и осушение почв позволит дать необыкновенный эффект в производстве сельхозпродукции. К сожалению, несмотря на гигантские суммы, расходуемые на мелиорацию, её эффективность оказалась невысока, вложенные расходы не окупались. «За двадцать лет в развитие мелиоративной отрасли области было направлено более 2 млрд. рублей. Однако вложение средств не принесло ожидаемых результатов: производство продукции выросло лишь на 159 млн. рублей, а продуктивность на поливных землях увеличилась лишь на 7%, что говорило о неудовлетворительном использовании орошаемых земель» (Захаров А.В., Ефимова Е.А. Развитие мелиорации в годы советской модернизации: исторический опыт и уроки// Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2014. №2. С. 140). Даже собрав немалый урожай, его надо было сохранить, а затем доставить потребителю. Но СССР испытывал постоянные проблемы с сохранением и логистикой собранного урожая, отчего значительная доля сельскохозяйственной продукции просто портилась.
Схожая картина наблюдалась в производстве потребительских товаров. Выпускаемая в СССР массовая продукция, как правило, уступала в качестве не только производимой в Западной Европе, США и Японии, но даже в Восточной Европе. Производимые модели значительно отставали от мирового уровня, особенно это касалось автомобилей и бытовой электроники. Слабой стороной советской продукции был дизайн. Крайне серьезные проблемы имелись и в тяжёлой промышленности, эффективности производства. Хотя СССР добывал в 8 раз больше железной руды, чем США, и выплавлял из полученного сырья втрое больше чугуна и вдвое больше стали, из произведённого металла производилось примерно столько же машин, сколько в США.
Потребление сырья и энергии в расчете на единицу конечного продукта было соответственно в 1,6 и 2,1 раза выше, чем в США. Средний срок строительства промышленного предприятия в СССР превышал 10 лет, в то время как в США менее 2 лет. В Советском Союзе выпускали в 16 раз больше зерноуборочных комбайнов, чем в США, но при этом собирали значительно меньше зерна. Во многом причиной такой неэффективности было крайне низкое качество и все увеличивающееся технологическое отставание. Исследователи полагают, что до полной остановки экономического роста в СССР оставалось не более 20-30 лет.
Рост экономики СССР, продолжавшийся в 1930-1970-х годах, был в значительной степени связан с двумя факторами. Первый - заимствование технологий с Запада в годы индустриализации, когда лучшие иностранные проектные бюро (Albert Kahn Incorporation и другие) передавали СССР полную документацию на заводы «под ключ», с полной спецификацией производимого товара. Следующая волна модернизации оказалась связана с поставками из Германии оборудования по послевоенным репарациям. Это оборудование зачастую проработало на советских заводах до 1990-х годов. Вторая причина роста оказалась связана с эффектом мобилизации экономики, когда концентрация усилий всего государства на прорывных областях (космос, атомная промышленность, военная промышленность и т.д.) обеспечивала рост, хотя порой за счет остальных отраслей, особенно производства потребительских товаров.
Идеологические проблемы и национальный вопрос
Но не только экономика создавала проблемы. В Советском Союзе наблюдался кризис идеологии, связанный с тем, что марксистско-ленинская политическая доктрина перестала отвечать интересам большинства граждан. В её основе лежали такие идеи как «советский народ» - слияние множеств народов СССР в новую общность; отрицание частной собственности, когда единственной формой собственности считалась «общенародная собственность», то есть фактически государственная; однопартийная политическая система и контроль правящей партии над всеми аспектами жизни государства и общества; отрицание рыночной экономики и предпочтение административно-плановой системы управления; тотальный контроль над идеологией.
Приход к власти нового поколения советской номенклатуры, людей, которые получили образование и сформировались уже в советском государстве (Леонид Брежнев, Алексей Косыгин, Михаил Суслов и др.), в середине1960-х гг. не повлек за собой изменения в идеологии страны, политическая элита которой продолжала транслировать в общество идеи эпохи зарождения советского государства. Категорически запрещались не только попытки выйти за идеологические рамки коммунистической идеологии, но даже стремление модернизировать её в соответствии с требованиями времени.
Совершенно не решаемой проблемой СССР был загнанный в подполье национальный вопрос, который запрещалось поднимать в рамках общественных дискуссий. Советский Союз был изначально выстроен таким образом, что более привилегированные национальные республики эксплуатировали русское государственное ядро, черпая дотации из бюджета СССР. Наглядным примером этой диспропорции являются различия в отчислении налога с оборота и подоходного налога в союзный бюджет. Российская советская федеративная социалистическая республика (РСФСР) в 1975 г. имела право оставить 42,3% собранного на её территории налога с оборота; Украина 43,3%, Латвия 45,6%, Молдавия 50%, Эстония 59,7%, Белоруссия 68,2%, Азербайджан 69,1%, Грузия 88,5%, Армения 89,9%, Таджикистан 99,1%, Киргизия 93,2%, Литва 99,7%, Узбекистан 99,8%, Казахстан 100%, Туркмения 100%.
В таких условиях экономической диспропорции за последние 30 лет существования СССР значительно изменилась демографическая картина. Численность таджиков увеличилась на 200%, узбеков на 176%, азербайджанцев на 150%, казахов и киргизов на 125%, армян, киргизов, грузин, молдаван на 60%. Славянские народы находились в куда менее выгодном положении, число белорусов увеличилось на 26%, украинцев и русских на 18 и 27%.
Политика решительной борьбы с национализмом, проводимая в СССР, касалась только русского большинства. В то же время на национальных окраинах националистические идеи пользовались влиянием и поддержкой, а в сфере культуры и науки большая часть национальных кадров была явно националистически настроена. Это вскоре наглядно проявилось во время «Перестройки», когда именно национальная интеллигенция союзных республик возглавила местные движения за выход из СССР.
Перестройка и начало процесса распада СССР
Без прочной экономической основы, но с застывшей идеологией и копившимися национальными противоречиями СССР не мог развиваться. Распад государства произошёл на фоне попытки советского руководства во главе генеральным секретарем ЦК КПСС Михаилом Горбачёвым провести модернизацию экономики и либерализацию политической жизни. После того, как жёсткий идеологический контроль был ослаблен, а марксистская идеология пала, СССР лишился последних связывающих элементов и начал распадаться. Советские республики стремились освободиться от власти «центра». Этого хотела и правящая элита национальных республик, желавшая трансформировать своё положение в реальную власть и деньги, а также национальная интеллигенция, желавшая установления в республиках национально-ориентированных режимов.
Государственный суверенитет РСФСР был провозглашен 12 июня 1990 года. Причиной такого решения стала борьба за власть между председателем Верховного Совета РСФСР Борисом Ельциным и тогда уже президентом СССР Михаилом Горбачёвым.
Горбачёв попытался нанести Ельцину удар, инициировав принятие 26 апреля 1990 года в СССР закона «О разграничении полномочий между СССР и субъектами Федерации». Этот правовой акт уравнял автономные (в составе РСФСР) и союзные республики. Тут стоит пояснить административное устройство Советского Союза - помимо 15 советских социалистических республик (ССР) внутри многих из них (главным образом внутри РСФСР) существовали автономные республики (АССР), как регионы условно «второго уровня». Инициатива Горбачева уравнивала права и тех и других.
Такой закон был обоснованно воспринят российским руководством как покушение на территориальную целостность России, поскольку 16 автономий становились независимыми от РСФСР. Более того, роль Ельцина и руководства РСФСР сводилась к минимуму, ведь теперь автономные республики могли напрямую иметь дело с союзным центром, игнорируя правительство РСФСР. Именно тогда начались разговоры об «обновлённом Союзе», которые в следующем 1991 году дошли до конкретных решений в рамках «Ново-Огарёвского процесса», который должен был закончится переучреждением СССР, куда на равных условиях и с равными правами должны были войти все российские автономии.
В ответ последовала Декларация о суверенитете РСФСР. Этот политический ход означал переход инициативы к Ельцину, а Горбачёв лишился опоры в виде самой большой республики СССР и отныне оказался вынужден лавировать между интересами других советских республик, обещая им всё больше прав и привилегий.
Началась эпоха «парада суверенитетов». Республики СССР одна за другой объявляли о своей независимости от союзного центра, предполагая, что следующим шагом станет их полная государственная независимость. СССР же начал трансформацию в конфедерацию. Впрочем, этот процесс так и не завершился, став кратковременным переходным периодом от деклараций о суверенитете до распада СССР.
18-21 августа 1991 года окружение президента СССР Горбачёва (Геннадий Янаев, Валентин Павлов, Анатолий Лукьянов и др.) попыталось его изолировать на даче в Крыму и объявило о введении чрезвычайного положения. Был организован так называемый Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП). Но к тому моменту кризис в СССР зашел столь далеко, что против ГКЧП вышли сотни тысяч жителей Москвы и других городов. Против переворота выступило и руководство РСФСР во главе с Ельциным. Вокруг здания Верховного Совета РСФСР были возведены баррикады, советская армия начала переходить на сторону российских властей. Августовский путч завершился возвращением в столицу Горбачёва, но реальная власть после этих событий оказалась уже в руках Ельцина.
Слабость послепутчевой позиции Горбачёва привела к тому, что республики СССР стали действовать более активно. Переговоры между РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР привели к тому, что лидеры трёх республик 8 декабря 1991 года подписали «Беловежские соглашения». Россия, Украина и Белоруссия, как страны, подписавшие договор 1922 года об образовании СССР, констатировали, что Советский Союз прекращает своё существование. В качестве органа координации бывших союзных республик и с целью обеспечения стабильности в переходный период раздела СССР создавалось надгосударственное образование Союз независимых государств (СНГ). Президент СССР Горбачёв не стал пытаться удержать власть и согласился с этим решением.
В 19 часов 35 минут 25 декабря 1991 года над куполом здания Сената в Кремле был спущен государственный флаг СССР, а через десять минут поднялся флаг Российской Федерации. Историческая Россия, существовавшая в форме Союза Советских Социалистических республик, распалась.
Парад суверенитетов
Но Декларация о суверенитете РСФСР имела последствия не только для СССР. Девятая статья этого документа гласила: «Съезд народных депутатов РСФСР подтверждает необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР». Это означало, что теперь «парад суверенитетов» может и должен был перейти на следующий уровень автономных республик и других национальных образований в составе РСФСР. Элиты автономных республик и национальная интеллигенция с завистью смотрели на республики СССР и хотели последовать их примеру.
Стартом для второго «парада суверенитетов» стала речь Ельцина, произнесённая 6 августа 1990 года в Казани. «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить», - заявил он. Несмотря на то, что поступок Ельцина чуть было не привёл к разрушению нашей государственности, возможно, что он в тех условиях был меньшим злом. Ведь обещание суверенитета в составе России привело к тому, что автономные республики РСФСР поддержали Ельцина, а не Горбачёва, планы которого уничтожали Россию в том виде, в каком она существует сейчас. Если бы «обновлённый союз» состоялся, то все национальные образования России, получив статус союзных республик, автоматически переставали считаться частью России.
После речи Ельцина о суверенитете заявляют все важнейшие национальные республики и автономии: Карельская АССР (09.08.1990 всего через три дня после выступления Ельцина в Казани), Татарская АССР (31.08.1990), Удмуртская и Якутская-Саха АССР (27.09.1990), Чукотский автономный округ, Адыгейская автономная область (05.10.1990), Бурятская АССР (07.10.1990), Башкирская АССР (11.10.1990), Коми АССР (11.10.1990), Калмыцкая АССР (19.10.1990), Марийская АССР (22.10.1990), Чувашская АССР (24.10.1990), Ямало-Ненецкий автономный округ (17.10.1990), Горно-Алтайская автономная область (25.10.1990), Чечено-Ингушская АССР (27.11.1990).
Суверенитет в различных автономных республиках понимался примерно одинаково. Везде заявлялось о независимости (порой осторожно, в составе РСФСР), говорилось о возможности вести собственную внешнюю политику, о контроле над ресурсами, о возможности иметь собственную денежную систему и т.д.
Сепаратизм: от Чечни до Татарстана
Дело дошло и до прямого сепаратизма. В Чечено-Ингушской АССР уже в ноябре 1990 года состоялся Чеченский национальный съезд (ЧНС), взявший курс на выход Чечни из состава России. 25 мая 1991 года его глава Джохар Дудаев заявил, что ЧНС это единственный легитимный орган на территории Чечни, и он готов взять власть в свои руки. 8 июня 1991 года ЧНС объявил себя Общенациональным Конгрессом чеченского народа (ОКЧН). Сессия приняла решение о низложении Верховного Совета Чечено-Ингушетии и провозгласила Чеченскую Республику. 15сентября и.о. председателя Верховного Совета РСФСР Руслан Хасбулатов распустил Верховный Совет Чечено-Ингушетии, облегчив сепаратистам путь к власти.
Опираясь на радикальных националистов из ОКЧН, Дудаев 27 октября 1991 года провёл президентские выборы, по итогам которых он был провозглашен «демократически избранным президентом Чеченской республики». В течение октября-ноября 1991 года произошел захват власти Дудаевым и его сторонниками. Временные органы республики, сформированные Хасбулатовым, были распущены.
8 ноября 1991 года вышел указ президента РСФСР о введении чрезвычайного положения на территории Чечено-Ингушетии. Но он лишь усугубил ситуацию, так как все политические силы Чечни, увидев в таком поступке стремление Москвы уничтожить чеченскую независимость, сплотились вокруг ОКЧН, и оппозиция Дудаеву перестала существовать. 12 марта 1992 года парламент Чечни принял Конституцию Чеченской Республики, в которой уже ни слова не говорилось о связи с Россией, а Чечня объявлялась независимым государством.
Другой очаг сепаратизма примерно в то же время формировался в Татарии (Татарской АССР в составе РСФСР). Там к концу существования СССР сложилась ситуация, заметно отличающаяся от картины в Чечне. Эта республика была заметно более урбанизированной, а русское население составляло в 1989 году 43,3%, при том, что татар было 48,5%. Поэтому «Наиболее отзывчивой аудиторией для националистов могло стать только татарское село. Борьбу за суверенитет в начале 90-х вел парадоксальный союз гуманитарной интеллигенции, крестьян и номенклатуры. Интеллигенция поставляла лозунги.
Сначала обсуждалось повышение статуса Татарстана с автономной республики до союзной. Позже самостоятельное (не в составе РСФСР) участие в подписании нового Союзного договора. Наконец, государственная независимость. Село, где сохранялся татарский язык, обеспечивало необходимую массовость. Номенклатура создавала нужные условия для деятельности националистических организаций и пользовалась плодами их борьбы». Опора на татарское село привела к тому, что главным центром националистических сил стал Казанский сельскохозяйственный институт, в котором начинали карьеру и первый президент Татарстана Минтимер Шаймиев, и значительная часть его окружения.
Сразу после принятия Декларации о суверенитете Верховный Совет Татарской АССР заявил, что республика будет подписывать Союзный договор самостоятельно, вне делегации РСФСР, с последующим заключением двустороннего договора. Когда правительство РСФСР вынуждено было по этому поводу начать переговоры с ТАССР, глава делегации, государственный секретарь РСФСР Геннадий Бурбулис «признал правомерной постановку Татарстаном вопроса о повышении его правового статуса», то есть фактически на государственном уровне признал независимость автономной республики. По итогам переговоров было принято решение, что власти РСФСР исходят из признания Декларации о государственном суверенитете Татарстана и признают, что отныне отношения между Россией и Татарстаном должны строиться на основе двухстороннего договора. Впрочем, вскоре начался августовский путч 1991 года, и вопрос подписания нового Союзного договора отпал сам собой.
Проблема независимости Татарстана была заморожена и пребывала в состоянии неопределённости. В Казани считали себя независимым государством, а в Москве делали вид, что ничего не произошло. Это позволяло республике получать щедрые субсидии из федерального центра и не доводить дело до прямого конфликта с федеральными властями. Эскалация конфликта произошла 26 декабря 1991 года, после того, как Верховный Совет республики Татарстан заявил о «вхождении Республики Татарстан в Содружество независимых государств на правах учредителя СНГ».
Таким образом, Казань претендовала на то, что Татарстан должен рассматриваться как государство, по своему статусу равное другим членам СНГ, таким как Украина или Белоруссия. Эта заявка была подкреплена в ходе референдума 21 марта 1992 года о статусе республики Татарстан. Избирателям был задан вопрос: «Согласны ли вы, что Республика Татарстан суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». Чуть больше 61 % голосов было подано «за».
Референдум был проведён не просто так. В начале1992 года в России приступили к подготовке Федеративного договора, который должен был стать основой конституционного права России и определить положение различных территориальных образований в составе федерации. Подписание состоялось через 10 дней после референдума в Татарстане. Федеративный договор не подписали две республики: Чечня, которая прямо заявила о выходе из состава РСФСР, и Татарстан. Причём, хотя последний и не говорил прямо о независимости, но он вёл себя как суверенное государство. Основанием для отказа подписывать Федеративный договор стала Декларация о государственном суверенитете Татарстана, которая противоречила Федеративному договору.
2 июля 1992 года делегация РФ на переговорах предложила Шаймиеву подписать Федеративный договор хотя бы в той части документа, с которой они согласны. Эта позиция была, вероятно, пределом, до которого могли дойти федеральные власти. Поэтому в Казани было принято решение не доводить дело до серьёзного конфликта и выходить на подписание двухстороннего договора между РФ и Татарстаном. На приёме в Кремле 3 августа 1992 года Бурбулис заявил, что «за год переговоров с Татарстаном мы очень сильно изменились. И теперь считаем, что Россия должна быть асимметричной федерацией с элементами конфедерации» (Тагиров И.Р. Нужен ли федеральному центру договор с Татарстаном? // И.Р. Тагиров. На стремнине времени. Казань. 2011. С. 179). Впрочем, переговоры опять затянулись, а затем грянул конституционный кризис 1993 года, и к вопросу взаимоотношений с Татарстаном пришлось возвращаться позднее.
Регионы тянут одеяло на себя
В первые годы существования Российской Федерации попытки национальных республик дать определение своему суверенитету на уровне Конституций были сплошь и рядом. Статья 61 Конституции Татарстана (1992 год) определяла этот регион как «суверенное государство», которое «устанавливает ассоциированные отношения с Российской Федерацией», позиционировала его как «субъект международного права». Статья 1 Конституции Республики Тыва (1993 год), закрепляя за субъектом РФ статус суверенного государства, признавала за ним «право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации».
В статье 5 Конституции Якутии (1992 год) говорилось что «земля, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство, континентальный шельф» - это собственность Якутии. А в статье 9 содержалась такая формулировка: Якутия «является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей. Республика вправе устанавливать торговые и иные отношения с другими государствами, заключать международные договоры и участвовать в деятельности международных организаций».
Разумеется, сепаратизм не мог не повлиять на демографический состав национальных республик. В Туве в 1989 году было 32% русского населения, в 2010 число уменьшилось до 16,3%; в Чечне в 1989 году 24,8% русских, в 2010 году 1,92%; в Якутии в 1989 году 50,3% русских, в 2010 году 36,9%; в Калмыкии в 1989 году 37,7% русских, в 2010 году 29,6%.
В большинстве Конституций и ряде Уставов субъектов Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Северная Осетия и др.) главы субъектов наделялись полномочиями вводить на своей территории чрезвычайное положение. По данным Министерства юстиции РФ, в 1999 году отношение несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации к действующим нормативным правовым актам регионов составляло один к трем.
Кровавый результат сепаратизма
Самой большой проблемой оставалась Чечня. Её власти упрямо вели самостоятельную политику, не признавали российские законы, территория республики превратилась в криминальный анклав. Именно Чечня того времени стала центром производства фальшивых платёжных документов (авизо), через которые обналичивались, а затем расхищались средства, полученные из Центрального банка РФ. В России действовали чеченские этнические криминальные банды, которые брали под контроль разнообразные бизнесы, заставляя платить дань. На поток было поставлено похищение людей, которые затем работали на подпольных производствах в Чечне.
В этих условиях Москва больше не стала затягивать с решением чеченского вопроса. 1 декабря 1994 года власти РФ предъявили ультиматум Дудаеву с требованием добровольно разоружиться всем незаконным военным формированиям до 15 декабря. Последовал отказ, и 10 декабря началась Первая Чеченская война.
К сожалению, быстро разгромить террористов-сепаратистов федеральным силам не удалось. Боевые действия затянулись до 1996 года. Город Грозный был взят к 23 февраля 1995 года. Но боевики ушли в горы, сумели перегруппироваться, восполнить потери, после чего перешли к тактике террора с захватом заложников. После нападений террористов на Будённовск и Кизляр, а также атаки боевиков на Грозный и возобновления боёв в районе Шали и Ведено федеральные власти решили перейти к переговорам.
«31 марта 1996 года Ельцин заявил о прекращении боевых действий в Чечне и обнародовал план мирного урегулирования чеченской проблемы. Он предусматривал поэтапный вывод федеральных войск из Чечни, подготовку и проведение там свободных выборов в парламент республики, заключение договора с Чечней о разграничении полномочий между республиканской и федеральной властями, амнистию участникам боевых действий (за исключением тех, кто совершил тяжкие преступления), оказание финансовой помощи в восстановлении Чечни по мере стабилизации обстановки в ней» (Шувалов А.А. Становление российского федерализма в контексте противодействия сепаратистским тенденциям // Вестник экономической безопасности. 2016. №1. С. 356.).
31 августа 1996 года был подписан Хасавюртовский мирный договор, по которому федеральные войска выводились из Чечни, объявлялся мораторий на определение статуса Чечни в течение ближайших пяти лет. Война прекратилась, но мир так и не наступил. Эта проблема вернётся в федеральную повестку уже в 1999 году.
Конституционный кризис 1993 года. Расстрел Белого дома
По мере проведения шоковых реформ в экономике и подготовке конституционной реформы началось обострение отношений между президентом РФ и Верховным советом. Согласно ещё советской конституции права Верховного Совета были весьма велики, основываясь на них, депутаты решили вмешаться в деятельность исполнительной власти.
В ответ Ельцин 20 марта 1993 года объявил о введении «особого порядка управления страной». Заявлялось, что VIII Съезд народных депутатов не принял никаких мер по преодолению кризиса, в связи с чем действие Конституции РФ приостанавливается, обеспечение конституционных гарантий возлагается на президента; и Съезд, и Верховный совет прекращают свою работу до принятия Конституции и новых выборов. 23 марта Конституционный суд РФ принял решение, что действия президента являются нарушением Конституции. Собравшийся 26 марта IX (чрезвычайный) Съезд народных депутатов предпринял попытку отстранить президента Ельцина от должности, но необходимого числа голосов не было набрано. 25 апреля состоялся референдум, на котором большинство избирателей выступило за принятие новой Конституции и перевыборы парламента. 30 апреля был опубликован президентский проект Конституции, а 5 июня начало работу Конституционное совещание.
Верховный совет, фактически исключённый из процесса конституционной реформы, встал в оппозицию президенту. Противостояние обрело особую остроту 21 сентября, после подписания президентского указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В нём Верховный совет был обвинён в саботировании конституционной реформы и, на основании этого, его деятельность прекращалась. Поскольку, согласно действовавшей тогда Конституции РФ, президент не имел права распускать парламент, Конституционный Суд Российской Федерации вынес заключение о неконституционности действий президента. 24 сентября Верховный совет, опираясь на это решение, прекратил полномочия Ельцина и передал власть в стране вице-президенту Александру Руцкому. Конституционный кризис вступил в пиковую фазу.
3 октября сторонники парламента захватили мэрию Москвы и попытались взять штурмом Останкинский телецентр. 4 октября в столицу по приказу Ельцина были введены войска. Здание Верховного совета обстреляли танки, и оно было захвачено войсками. Лидеры Верховного Совета были арестованы глава Верховного Совета Руслан Хасбулатов, его первый заместитель Юрий Воронин, вице-президент РФ Александр Руцкой, назначенный Руцким министром обороны генерал Владислав Ачалов и другие. Конституционный кризис завершился победой Ельцина. 12 декабря состоялось голосование по принятию новой Конституции, на котором большинство (58%) высказалось в пользу конституционной реформы.
По итогам принятия Конституции РФ оказалась создана правовая основа для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе договоров. Была решена ещё недавно казавшаяся неразрешимой «проблема Татарстана». После длительных переговоров, противостояния и поиска компромиссных решений, 15 февраля 1994 года был подписан договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», который закрепил предметы исключительного ведения и полномочия Татарстана. К примеру, республика получила возможность использовать свои природные ресурсы.
К лету 1999 года было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений, разделивших субъекты Российской Федерации на несколько категорий. Для одних правовой основой стали не только Конституция РФ и федеральные законы, но и двусторонние договоры; другие же по-прежнему строили свои отношения с федеральными органами власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Как следствие возникли существенные различия в статусе и полномочиях этих субъектов.
Формирование асимметричной федерации
Желание уйти от федеративной асимметрии наглядно проявилось в истории Уральской республики. 25 апреля 1993 года по решению областного Совета Свердловской области был проведён региональный референдум о расширении полномочий Свердловской области в социально-экономической сфере до уровня республики в составе РФ. 83,4% избирателей высказались «за». 1июля Свердловский облсовет принял решение о провозглашении Уральской Республики и начале работ над её Конституцией, уже 27 сентября Конституция была принята облсоветом. А 9 ноября президент РФ подписал Указ № 1874 о роспуске Свердловского облсовета, затем, 10 ноября, был подписан Указ № 1890 об отстранении от должности главы Уральской республики Эдуарда Росселя. Все решения по Уральской республики были признаны не имеющими юридической силы.
Сформировавшийся в начале 1990-х годов асимметричный характер федерации, как полагают исследователи, стал следствием крайней слабости центральной власти в России в эту эпоху. И модель, при которой субъекты федерации обладают разными правами, была в итоге принята под давлением национальных республик.
Восстановление единства государства
В 1999 году рейтинг президента Ельцина достиг отметки, сравнимой со статистической погрешностью: в декабре 1999 года только 3% граждан России доверяли президенту (данные ФОМ). 7 августа после вторжения чеченских боевиков в Дагестан началась Вторая Чеченская война. В такой ситуации, чтобы удержать контроль над страной, требовалась новая фигура, не связанная с провалами прошлых лет. 9 августа председателем правительства РФ был назначен директор ФСБ РФ Владимир Путин. В сентябре начались решительные действия против террористов в Чечне и Дагестане, после чего рейтинг Путина стремительно пошёл вверх. 31 декабря Ельцин объявил о досрочном прекращении своих полномочий, а исполняющим обязанности президента стал глава правительства.
На президентских выборах 26 марта 2000 года Путин одержал победу в первом туре, набрав 51,95% голосов. В России восприняли это как знак всеобщего доверия к молодому, энергичному, патриотически настроенному лидеру страны. План изменений был изложен президентом в его программной статье «Россия на рубеже тысячелетий». В ней Путин отмечал: «У нас государство, его институты и структуры всегда играли исключительно важную роль в жизни страны, народа. Крепкое государство для россиянина не аномалия, не нечто такое, с чем следует бороться, а, напротив, источник и гарант порядка, инициатор и главная движущая сила любых перемен».
Вскоре первые успехи по восстановлению конституционного порядка были достигнуты в Чечне, где уже в апреле 2000 года большая часть территории была освобождена от террористов. 13 мая 2000 года указом президента создаются особые административно-территориальные единицы - федеральные округа. Они не являются субъектами Федерации, но включают в свой состав по нескольку таких субъектов. Во главе каждого округа стоит полномочный представитель президента - это должностное лицо, обеспечивающее реализацию полномочий президента на территории своего округа. Позиции центральной власти значительно усилились.
Образование макрорегионов произошло сначала с целью обеспечения политического контроля, но затем на уровне федеральных округов стали разрабатываться и программы экономического развития территорий. Время показало высокую степень эффективности новой системы, так как появился институт, контролирующий деятельность властей субъектов и имеющий непосредственную связь с президентом РФ. Что особенно интересно, в реформе был использован управленческий опыт Российской Империи, где успешно существовали такие административные структуры, как генерал-губернаторства, объединяющие несколько губерний в макрорегион.
Следующим шагом стала реформа Совета Федерации, верхней палаты Федерального Собрания РФ. Если ранее сенаторами являлись, по занимаемой должности, президенты и губернаторы регионов, а также главы законодательных органов власти субъектов Федерации, то с 1 января 2002 года в сенаторы назначаются по два представителя от субъекта Федерации: один - главой субъекта, второй региональным парламентом.
Эта мера уменьшила влияние глав субъектов на федеральном уровне, что оказало положительное влияние на укрепление целостности государства. Ранее многие региональные лидеры, особенно главы национальных республик, считали себя фигурами не менее чем федерального, а то и международного уровня.
Важным шагом, продемонстрировавшим, что даже Чечня теперь готова мирно жить в составе Федерации, стал референдум по вопросу о единстве с Россией и принятии Конституции Чеченской республики, проведённый 23 марта 2003 года. 95,9% избирателей проголосовали «за». Народ Чечни сделал окончательный выбор в пользу мира и согласия.
Укрупнение регионов
Следующим шагом в укреплении государства стало укрупнение субъектов Федерации. Конституция РФ 1993 года отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав неоднородный состав Федерации, в котором особое место занимает феномен «сложносоставных» субъектов, когда один субъект оказывается как бы «вложен» в другой. Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них обуславливал и необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение субъектов.
7 декабря 2003 года по инициативе властей Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа состоялся референдум об объединении регионов. 83,9% жителей области и 89,7% жителей автономного округа поддержали эту инициативу (что показательно, в национальном субъекте федерации было подано даже большее число голосов «за»). С 1 декабря 2005 года в составе РФ появился новый субъект Федерации Пермский край, в котором находится отдельная административно-территориальная единица Коми-Пермяцкий округ.
Первый опыт по укрупнению показал свою эффективность и в 2005 году произошло слияние Красноярского края и входивших в его состав субъектов -Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа. В этом же году в Камчатский край объединились Камчатская область и Корякский автономный округ. В 2006 году был проведён референдум об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. А 1 марта 2008 года в Забайкальский край объединились Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ. Возможные варианты объединения ряда регионов рассматриваются по сей день.
Отмена выборов губернаторов
Несмотря на то, что в Чечне настал мир, террористы продолжали совершать нападения на мирных граждан. 1 сентября 2004 года произошел захват заложников в школе города Беслан в Северной Осетии. В результате террористического акта погибло 333 человека, включая 186 детей. 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства с участием глав регионов президент заявил о необходимости укрепления вертикали власти в целях борьбы с терроризмом и предложил перейти от системы прямых выборов губернаторов к их утверждению законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.
11 декабря 2004 года Путин подписал поправки в Федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, введя новый порядок назначения губернаторов: главу региона по представлению президента утверждал местный законодательный орган. Глава государства также получил право отрешать губернаторов от должности «в связи с утратой доверия президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом».
Сыграв свою роль в укреплении государства, назначение глав субъектов Федерации было отменено с 1 июня 2012 года. Регионам было предоставлено право самостоятельно решать, каким образом избирать глав, на всеобщих выборах или же голосованием в местном парламенте. В результате прямые выборы руководителей субъектов РФ применяются в большинстве регионов. Лишь в нескольких субъектах главы избираются местными парламентами.
Приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией
Проблемой, стоящей перед федеральным центром в 2000-х годах, было наследие прошедшего десятилетия - «лихих девяностых»: множество случаев несоответствия регионального законодательства нормам федерального права и даже Конституции РФ. Как отмечали исследователи, «региональное законотворчество в России 1990-х годов неминуемо отражало существующие центробежные тенденции, выражением чего был правотворческий сепаратизм».
Не зря Путин в своей программной статье писал: «Сейчас в России имеется свыше тысячи федеральных законодательных актов и несколько тысяч законов республик, краев и областей, автономных округов. Не все из них отвечают названному выше критерию. Если Минюст, прокуратура, судебная власть будут и далее решать эту проблему так же вяло, как до сих пор, масса сомнительных или просто неправомочных с точки зрения Конституции России законов может стать критической в правовом и политическом смыслах. Под вопросом окажется конституционная безопасность государства, сама дееспособность федерального Центра и управляемость страной, целостность России».
Дальнейшее игнорирование расхождения норм законов подрывало основы существования государства. Поэтому федеральными властями в первое десятилетие XXI века была проделана огромная работа по обеспечению единства правового пространства России. Были сформулированы принципы правовой деятельности субъектов Федерации. «Обязанность руководителей и иных должностных лиц субъектов Федерации, которые представляют как исполнительные, так и законодательные органы власти, соблюдать требования федеральной Конституции и федеральных законов. Поэтому возможность применения к ним мер ответственности вплоть до отрешения от занимаемых должностей один из важнейших инструментов обеспечения соответствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законодательству» (Петухов А.В. Политико-правовые основы модернизации взаимоотношений центра и субъектов РФ в условиях кризиса Российской государственности // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. 2008. №4. С. 118.).
В 2020 году были приняты поправки к Конституции и проведена масштабная конституционная реформа. В РФ появилось понятие «публичной власти», объединяющее государственную власть и местное самоуправление, а органам власти субъектов федерации было предоставлено право «участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления». В России появились новые административно-территориальные единицы - «федеральные территории».
Конституционная реформа позволила устранить большинство противоречий, связанных с рудиментами регионального сепаратизма оставшимися с 90-х. И все же процесс унификации законодательства продолжался до самого последнего времени. Наибольшие проблемы вызывало сопротивление ряда национальных республик. Дольше всего продолжались споры о праве главы Татарстана иметь должность «президент», этот спор был улажен лишь в конце 2021 года. Но еще задолго до этого, в «нулевых» даже либералы, критически настроенные к реформам Путина, отмечали: «На смену расколотому и слабому Центру 1990-х годов пришел Центр, способный заставить регионы соблюдать установленные им (Центром) «правила игры». Реформы Путина, направленные на укрепление государственности и избавление от состояния полураспада, в котором Россия находилась в «девяностые», увенчались полным успехом.
