«Сбережение народа» – красивый и ёмкий термин, предложенный Александром Солженицыным, изначально предполагает две составляющие: количественную, демографическую, и качественную, относящуюся к уровню жизни и благополучию людей. В России как социальном государстве немалую роль в сохранении и преумножении благополучия населения играет социальная политика.
Численность
населения
Численность населения нашей страны на начало 2022 года – по опубликованным оценкам Росстата – составила 145,9 млн человек.
Как менялся этот показатель в постсоветской России? Согласно официальной статистике, в 1991 году в России проживало 148,4 млн человек. За 30 последующих лет население страны сократилось на 2,5 млн человек. При этом до середины 1990-х годов численность населения оставалась относительно постоянной и находилась на уровне 148,4-148,5 млн человек. Затем наступил период интенсивного спада – на 0,1-0,5% ежегодно. Он продлился до 2008 года (142,7 млн человек) и сменился умеренным ростом. Возвращение Крыма в состав Российской Федерации в 2014 году увеличило население России на 2,3 млн человек, в 2015–2017 годах мы видим продолжающийся рост, а затем снова убыль (рисунок 1). Пандемийные годы заметно ускорили этот процесс.
Говоря
о численности населения, в уме всегда
нужно держать три основных демографических
процесса: рождаемость, смертность и
миграцию. Соотношение числа рождений
и смертей складывается в естественный
прирост
или естественную
убыль
населения.
К
ним добавляется миграционный
прирост или убыль,
в сумме они определяют итоговую
численность населения. Что же оказывало
решающее влияние на эти показатели в
нашей стране?
Рождаемость и демографическая политика
В России ежегодно рождается более миллиона детей. Максимальное число новорождённых за прошедшие 30 лет статистика зафиксировала в 2014-2015 годах – по 1,94 млн детей. Минимальное – в 1999 году, 1,21 млн детей. Такие перепады объясняются многими факторами, среди которых важно упомянуть два.
Во-первых, и это главное, меняется численность молодых женщин и мужчин – в том возрасте, когда они создают семьи и задумываются о рождении детей. Эти изменения, их называют «демографическими волнами», могут быть очень заметными, поскольку в структуре российского населения до сих пор «слышны» отголоски военных потерь, резкого снижения рождаемости военного времени и последовавшего за ней беби-бума. Чем меньше поколение, тем меньше у него родится детей. В 1990-е годы родителями становились относительно малочисленные поколения родившихся во второй половине 1960–1970-х годов. В 2020-е в активный репродуктивный возраст вступили ещё более немногочисленные поколения рождённых в 1990-е.
Во-вторых, на рождаемость влияет и социально-экономический контекст. На фоне потрясений, снижения доходов, высокой неопределённости и неуверенности в завтрашнем дне люди откладывают рождение детей или вовсе от него отказываются. В «шоковые» 1990-е годы этот эффект наложился на сокращение численности молодых когорт, что и привело к долгому и очень заметному снижению числа рождений в нашей стране (рисунок 2). И, напротив, «беби-бумеры» 1950-х годов рождения удачно попали на политику стимулирования рождаемости 1980-х годов, а уже их дети – на направленные на поддержку рождаемости меры, введённые в 2007-м и позднее, что обеспечило подъём рождаемости.
Для того, чтобы соотнести число потенциальных матерей и рождаемых ими детей, демографы рассчитывают показатель – суммарный коэффициент рождаемости. Он показывает среднее число детей в расчёте на одну женщину в возрасте от 15 до 49 лет. Когда он опускается ниже 2,1, считается, что население не воспроизводит себя естественным образом, без миграционного притока. Каждое следующее поколение оказывается меньше предыдущего, и тогда численность населения в долгосрочной перспективе будет неизбежно сокращаться. В России с 1991 года такой коэффициент не поднимался выше 1,78. А в 1999-м он составил всего 1,16.
Низкие показатели рождаемости и связанная в том числе с этим естественная убыль населения России привели к тому, что поддержка рождаемости с середины 2000-х годов оказалась в фокусе государственной политики.
Если в 1990-е годы центральным вопросом российской семейной политики была борьба с бедностью, то с 2006 года появляется всё больше новых программ, пособий и льгот, призванных поддержать решение о рождении нескольких детей – такую политику называют пронаталистской.
Самым ярким её маркером стала программа материнского (семейного) капитала, запущенная с начала 2007 года. Её задача – поддержать семьи в их решении родить ещё одного ребенка: второго, третьего, четвёртого. Средства материнского капитала предоставляются женщинам, родившим или усыновившим второго или последующих детей после 31 декабря 2006 года, в виде сертификата, который может быть использован на следующие цели: (1) улучшение жилищных условий, (2) получение образования ребенком (детьми) или (3) формирование накопительной пенсии матери. Номинал сертификата материнского капитала составил 300 тыс. рублей в первый год существования программы, а к 2022 году в результате регулярных индексаций вырос до 693 тыс. рублей (при рождении второго и последующих детей).
Предполагалось, что материнский капитал в первую очередь поможет решить проблему жилищной обеспеченности семей с детьми, и именно это направление программы было максимально востребованным. С 2015 года семьям была предоставлена возможность расходовать средства МСК на приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, а с 2017 года – на получение ежемесячного пособия. За ним стало можно обратиться, если доходы в расчёте на одного члена семьи оказываются ниже двух прожиточных минимумов, установленных в регионе.
Примечательно при этом, что материнский капитал эпизодически выполнял роль инструмента прямой материальной поддержки семей с детьми и до этого: в 2009, 2010, 2015 и 2016 годах на фоне общего спада доходов населения из его средств единовременно выплачивались суммы от 15 до 25 тыс. рублей. В эту сторону с начала 2010-х годов постепенно стала разворачиваться вся система государственной поддержки семей с детьми: многие из существующих мер призваны одновременно решать и задачи по поддержке рождаемости, и по борьбе с бедностью.
Вот уже на протяжении многих лет идут дискуссии по поводу дизайна программы материнского капитала (допустимых направлений использования средств сертификата) и её эффективности с точки зрения повышения рождаемости – единого мнения здесь по-прежнему нет. С одной стороны, данные статистики, действительно показывают рост основных показателей рождаемости на протяжении целых восьми лет после запуска программы (рисунок 2). Этот рост начался в 2006 году (то есть ещё до введения материнского капитала) и длился до 2015 года. С другой стороны, эти изменения могут быть объяснены происходящей в России перестройкой возрастной модели рождаемости. Несмотря на это, можно с уверенностью утверждать: именно эта программа задала направление развития демографической политики на следующее десятилетие, поддержала россиян с детьми и выступила катализатором изменений в российском обществе.
Семья с двумя и более детьми стала объектом государственной и общественной заботы, а рождение и воспитание детей, родительство постепенно начало массово восприниматься как важнейшая социальная роль. Эти эффекты не стоит недооценивать.
С 2007 года внимание к вопросам рождаемости и благосостояния семей сохранялось: в это время в регионах появился свой дополнительный материнский капитал, повышались пороговые (максимальные) величины пособий по беременности и родам и уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, была признана важность развития сети дошкольных учреждений и обеспечения универсального доступа к ним, были введены новые денежные пособия. Демография, в том числе и в части рождаемости, стала приоритетом уровня национального проекта. Совсем недавно в очередной раз трансформировалась и программа материнского капитала – в её орбиту попали семьи, в которых появляются первые дети.
Вопрос о том, насколько государственная поддержка и отдельные её меры в принципе могут влиять на принятие такого важного жизненного решения, как рождение ребенка, остается открытым. Для корректных, научно обоснованных оценок здесь не всегда хватает статистических данных. Это волнует исследователей и политиков во многих странах мира, определённости всё ещё нет.
По статистике мы видим: с 2016 года число рождённых в России детей стало снова заметно снижаться. Основная причина этого – очередная демографическая волна, то есть сокращение численности молодых и активных поколений, повзрослевшие «дети 1990-х годов». На то, что именно это становится ключевой и едва ли не единственной причиной сокращения числа рождений, указывает стабильность суммарного коэффициента рождаемости в последние годы. В таких обстоятельствах создание благоприятных, комфортных, безопасных условий для рождения детей и их воспитания снова становится особенно актуальным для будущего развития страны.
Смертность
Ежегодное число умерших в России на протяжении 1991–2021 годов изменялось в интервале от 1,7 до 2,4 млн человек. С начала 1990-х и до 2003 года этот показатель постепенно увеличивался (за исключением короткого периода компенсаторного спада после кризиса середины 1990-х годов), а затем стал снижаться (рисунок 3). При этом в последний предпандемийный год число умерших всё равно примерно на 110 тысяч превысило показатель 1991 года. Значит ли это, что в постсоветской России смертность стала выше? Не совсем.
За динамикой этих – измеренных в абсолютных величинах – показателей скрывается множество процессов.
За прошедшие годы серьёзно изменилась структура российского населения. Оно, как принято говорить, «постарело». Если в начале 1990-х годов доля населения в возрасте 65 лет и старше в стране была меньше 10%, то в начале 2020-х годов она уже превышала 15%. Такие изменения «работают» на увеличение числа смертей, однако в 2003–2019 годах его не происходит. Почему? Дело в изменении смертности в разных возрастах и по разным причинам.
На протяжении всего постсоветского периода почти непрерывно снижалась младенческая и детская смертность – в первую очередь в результате постепенного развития неонатальной и перинатальной медицины. Это обеспечило примерно четверть прироста в ожидаемой продолжительности жизни за прошедшие 30 постсоветских лет.
Сильнее всего на динамику числа смертей и продолжительности жизни, особенно у российских мужчин, повлияли изменения в смертности людей трудоспособных возрастов: именно она значительнее всего возрастала в начале 1990-х, а затем с конца 1990-х до середины 2000-х годов. На её снижение с середины нулевых повлияли два процесса. Во-первых, снижение смертности от так называемых внешних причин – несчастных случаев (в том числе связанных с условиями работы), случайных отравлений (в том числе алкогольных), убийств и т. д. Во-вторых, сокращение смертности от болезней системы кровообращения, которое проявилось и в трудоспособных, и в более старших возрастах. Важно отметить, что и в том, и в другом случае сохраняются резервы для дальнейшего сокращения.
Агрегированный показатель, который обычно используется для мониторинга динамики смертности – это ожидаемая продолжительность жизни при рождении. Как и упомянутый выше суммарный коэффициент рождаемости, этот индикатор не относится к конкретным людям или поколениям, но учитывает интенсивность происходящих процессов в один момент времени – в текущем году, со всем населением страны сразу. Российский парадокс заключается в том, что в то время как в развитых и многих быстро развивающихся странах этот показатель заметно вырос с середины 1960-х годов, в Советской России он стагнировал, и лишь горбачёвская антиалкогольная кампания привела к его очень непродолжительному подъёму.
Но с началом рыночной трансформации последовал быстрый рост смертности, и с 68,9 года в 1991-м ожидаемая продолжительность жизни при рождении снижается до 63,9 года в 1994-м. К 2003 году она составляла 64,9 года. Вслед за этим начался долгий период постепенного роста – до 2019 года, пока этот тренд не прервала пандемия коронавируса. Наряду с ростом доходов населения определённый вклад в эту динамику внесла целенаправленная политика государства по продвижению здорового образа жизни (ограничения табакокурения и продажи алкоголя, ужесточение наказаний за вождение в нетрезвом виде, расширение возможностей заниматься спортом и др.) и поддержке здравоохранения.
По итогам последнего перед пандемией года ожидаемая продолжительность жизни при рождении выросла до 73,3 года. Это всё ещё меньше, чем, например, в развитых европейских странах (83,5 года в Испании, 83 года в Италии, 82,6 года в Норвегии, 82,5 года во Франции), а также в Японии (84,6 года), Южной Корее (83,3 года), Чили (80,7 года). Но выход на траекторию устойчивого роста, достигнутую благодаря снижению смертности от всех причин и во всех возрастах, это серьёзный результат. Важно вернуться на эту траекторию, преодолев последствия пандемии.
Пандемия коронавируса оказала влияние на динамику численности населения в 2020-2021 годах. За два пандемийных года Россия по смертности вернулась к показателям начала 2010-х годов, «потеряв» достижения десяти последних лет. Сокращение ожидаемой продолжительности жизни при рождении, которое зафиксировала статистика в эти годы, по масштабу оказалось сопоставимо со спадом середины 1990-х годов. Свою роль сыграл не только коронавирус как таковой, но и связанная с пандемией нагрузка на медицину, вынужденное откладывание плановых госпитализаций, лечения и профилактических осмотров.
Миграция
Если совместить данные о численности родившихся и умерших в России в период с 1991 по 2021 год, мы получим естественную убыль населения страны почти на 15 млн человек за 30 лет. Это сокращение было в значительной мере восполнено миграционным притоком.
Максимальные его темпы статистика фиксирует в первой половине 1990-х годов, когда происходила репатриация русскоязычного населения из бывших союзных республик в Россию. В отдельные годы по этому направлению в страну прибывало до одного миллиона человек. С конца 1990-х годов этот поток исчерпался, а численность репатриантов с тех пор не превышала 300-400 тысяч человек в год. Очевидно, эти репатриационные потоки нельзя в полной мере относить к международной миграции.
С середины 2000-х годов приток мигрантов на постоянное жительство в нашу страну стабилизировался: ежегодно он составлял около 250-300 тысяч. В структуре мигрантов все эти годы преобладают люди трудоспособных возрастов, прежде всего – молодых. Основными «донорами» при этом неизменно остаются страны постсоветского пространства, однако доля репатриантов в прибывающих мигрантах уже невелика.
Подводя итог, можно сказать, что естественная убыль населения России, которую мы наблюдали практически на протяжении всего периода новейшей истории страны, складывалась под воздействием объективных демографических процессов. Ключевым фактором стал показатель рождаемости ниже уровня простого воспроизводства. Это определяет устойчивость демографической динамики: отклонения от тренда, наблюдавшиеся в отдельные периоды, не изменяют общей картины.
В такой ситуации повышается важность сохранения таких компонент государственной политики, как поддержка уровня и качества жизни населения, создание благоприятных инфраструктурных, экономических и социальных условий для рождения детей в России, а также разработка адекватной миграционной политики.
Уровень жизни
Когда мы говорим о сбережении народа, не менее, а, может, и более важными, чем динамика демографических процессов, оказываются вопросы уровня жизни. Уровень жизни или уровень благосостояния населения – это характеристика удовлетворённости материальных потребностей граждан. Один из источников информации об уровне жизни – национальная статистика доходов.
Данные Росстата позволяют посмотреть, как изменялись доходы населения на протяжении последних 30 лет. Для того, чтобы иметь возможность сравнивать ситуацию в различные годы, экономисты используют так называемые реальные показатели, выраженные в ценах какого-то одного года – например, удобно сравнивать всё с предреформенным 1991 годом (рисунок 4). Так, в 2019 году (перед пандемией) ВВП, измеренный в ценах 1991 года, был на 30% выше уровня 1991 года, тогда как зарплаты были в 1,5 раза выше, пенсии – на четверть, а среднедушевые доходы населения – на 32%.
Эти успехи кажутся скромными, если не вспомнить о том, какими были доходы россиян в 1990-е годы. Либерализация цен 1992 года привела к их резкому взлёту, что в течение года вдвое обрушило покупательную способность доходов. Бюджетно-банковские проблемы конца 1994–1995 годов спровоцировали дальнейшее падение зарплаты (без учёта скрытой) – до 45% от уровня 1991 года, пенсии – до 49%, тогда как среднедушевые доходы (отчасти благодаря появившимся доходам от предпринимательской деятельности и от собственности) составили 57%. Ещё через три года до России докатился глобальный финансовый кризис, который наложился на внутренние финансово-экономические проблемы и привёл к августовскому дефолту. В 1999 году средняя зарплата – главный источник средств к существованию трудоспособного населения – составляла всего 36% от её дореформенного уровня, а средняя пенсия – основной источник доходов пожилых людей – 29%. Минимальная зарплата в 1999 году составляла всего 8% прожиточного минимума трудоспособного населения, минимальная пенсия – 45% прожиточного минимума пенсионера. Широко распространены были задержки с выплатами как зарплаты, так и разнообразных пособий, включая пенсии. Как справедливо охарактеризовал этот период российский социолог А.Л. Левинсон, «исчезло и прошлое, и будущее, а настоящее лишилось надёжности и определённости».
Начавшийся после кризиса 1998 года экономический рост позволил обеспечить опережающее увеличение заработных плат и среднедушевых доходов, продолжавшееся до глобального финансового кризиса 2008-го, который в целом Россия пережила достаточно легко: падение зарплат ограничилось одним годом, после чего рост всех компонент доходов продолжился, хотя и не столь быстрыми темпами, как в предшествующее десятилетие. Валютный кризис 2014 года, дополненный введёнными против России экономическими санкциями, привёл к затяжной экономической рецессии и оказал более неблагоприятное воздействие на динамику благосостояния. Восстановление доходов началось в 2019 года и было прервано пандемией.
Во второй половине 1990-х годов, по оценкам социологов, бедность и малообеспеченность были характерны для более чем половины российского населения. Кризис 1998 года усилил глубину бедности – то есть величину доходов, которых не хватает, чтобы достичь черты бедности – прожиточного минимума. Состав бедных тоже изменился: если в советское время и в самом начале 1990-х ими чаще оказывались пожилые, то к концу 1990-х бедными стали семьи с детьми до 16 лет, сельские жители, безработные и работающие люди, чьей зарплаты не хватало на то, чтобы прокормить себя и семью даже по минимальному стандарту. Пенсии на протяжении 1990-х годов выплачивались и повышались регулярнее, чем зарплата, и поэтому высокий риск оказаться бедным был лишь у тех пенсионеров, кто получал пенсию по инвалидности или социальную пенсию. Также в уязвимом состоянии были одинокие неработающие старики, жившие в мегаполисах. А «молодые пенсионеры» в небольших городах зачастую содержали всю расширенную семью – своих детей и внуков.
Хорошей новостью нулевых стал временный характер значительной части российской бедности, сформировавшейся за 1990-е годы: за семь лет экономического роста уровень абсолютной бедности – доля населения с доходами ниже прожиточного минимума – сократился более чем вдвое. В последующие годы благодаря осознанной государственной поддержке наименее обеспеченных слоёв населения бедность и её глубину удалось сократить ещё больше, несмотря на замедление экономической динамики.
За прошедшие два десятилетия России удалось справиться с проблемой экстремальной бедности, и бедность в целом перестала быть массовой и касается в основном узких, наименее благополучных – плохо образованных, низкоквалифицированных – слоёв населения.
Ещё большим потрясением, чем падение доходов и нестабильность занятости, для бывших советских людей стал стремительный рост неравенства. Для измерения неравенства экономисты чаще всего используют такой показатель концентрации доходов, как коэффициент Джини: чем ближе он к нулю, тем более равномерно распределено благосостояние населения (доходы, расходы или богатство), чем ближе к 100%, тем выше неравенство. Согласно официальным данным Росстата, коэффициент Джини вырос с 26% в 1991 года до 40,7% в 1993-м, 40,9% – в 1994-м, а затем оставался на уровне 39-41% вплоть до середины нулевых. С середины нулевых и до примерно 2015 года коэффициент Джини был наиболее высоким – порядка 42%, после чего немного сократился до 41-41,5%, вернувшись к 40,6% в первый год пандемии.
Тем не менее важно понимать, что по уровню неравенства доходов Россия за пару лет прошла путь от Скандинавских стран (до начала 1990-х годов) к Франции, Испании, Южной Корее (1991–1992) и затем – к Великобритании, США и Аргентине. Более того, если нам удалось не дойти до уровня разрыва в доходах, характерного для Бразилии, ЮАР и ряда других латиноамериканских и африканских стран, и даже снова стать страной «массовых средних слоёв», то по уровню концентрации богатства (неравенства в собственности) мы уже не один год в числе мировых лидеров.
Статья 7 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, объявляет Россию социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В какой-то мере это отражает общественно-политическую дискуссию конца 1980-х годов, когда в числе моделей социального развития России рассматривались шведский социализм и социальная экономика Германии.
Вместе с тем за 30 лет Россия прошла различные периоды в выстраивании социальной политики и поддержке благосостояния населения. Условно их можно разбить на три этапа.
Первый, относительно непродолжительный, с 1992 по примерно 1997 год, этап относится к периоду начала трансформации и увлечению идеями неолиберализма. В это время правительство переводило страну на новые экономические рельсы, и социальные вопросы находились на задворках государственного интереса. Отчасти из-за иллюзорных надежд, что рыночные механизмы приведут к росту благосостояния населения без каких-либо значительных усилий.
Но достаточно быстро стало понятно, что масштабы социально-экономических потерь намного больше ожидавшихся на «входе» в реформы. В ответ на это принимались многочисленные федеральные и региональные социальные программы, вводились пособия и льготы на товары и услуги, адресованные различным «достойным», «имеющим заслуги» категориям населения без оценки их фактической нуждаемости: пенсионерам, ветеранам, инвалидам, многодетным семьям.
Параллельно правительство пыталось адаптировать существовавшие с советских времён институты социальной политики к новым экономическим условиям. С целью снизить её зависимость от бюджета, в социальную политику активно вводились принципы социального страхования: в самом начале 1990-х годов были созданы внебюджетные фонды – Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд занятости. В 1995 году был принят ряд важных социальных документов: Концепция реформы системы пенсионного обеспечения, Семейный кодекс, закон о социальном обслуживании, закон о социальной защите инвалидов и др.
Второй этап можно условно датировать 1998–2005 годами – с финансового кризиса 1998 года до принятия решений об открытии приоритетных национальных проектов и увеличения финансирования социальной сферы. Этот этап был отмечен, с одной стороны, подготовкой ряда социальных реформ, отвечающих требованиям рыночной экономики, а с другой – сохранением положения социальной сферы, подчинённого приоритетам экономической и бюджетной политики.
И поэтому, с одной стороны, в эти годы закладывались основы системы адресной социальной поддержки бедного населения: в 1998–1999 годах появились ежемесячные пособия семьям с детьми, жилищные субсидии, адресные пособия семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Это позволило позднее, уже в десятые годы, выстроить комплексную систему социальной поддержки бедных семей с детьми. В 2002 году был принят новый Трудовой кодекс, заменивший еще советский 1971 года. Тогда же запущена пенсионная реформа, поставившая размер будущих пенсий в зависимость от реальных страховых платежей, а не записей о трудовом стаже. В рамках новой пенсионной системы предполагалось также формировать обязательные пенсионные накопления.
Но с другой – совокупные расходы консолидированного бюджета на социальную политику продолжали сокращаться вплоть до 2004 года, расходы на социальную защиту – до 2006 года. В структуре социальных пособий падала доля расходов на семейные и материнские пособия – и риски бедности семей с детьми относительно других групп возрастали.
Наиболее ярким событием конца этого периода стала «монетизация льгот» – реформа, направленная на замену натуральных льгот (сниженные тарифы на ЖКХ, бесплатный проезд, бесплатное или льготное лекарственное обеспечение и пр.) денежными выплатами. Аргументы правительства были вполне разумны: действовавшая ещё с советских времен система льгот была абсолютно непрозрачной, не поддавалась учёту и приводила к колоссальному воровству и коррупции со стороны причастных к предоставлению льготных услуг. Но практическое воплощение столкнулось с противодействием: размер предоставляемых взамен льгот денежных выплат не удовлетворил население. Результатом стали массовые протесты, во главе которых встали пенсионеры, и это несколько лет влияло на принимаемые властями социальные решения.
Третий этап, начало которого можно условно датировать 2006 годом и который продолжается до сих пор, характеризуется выдвижением демографических и социальных вопросов в число государственных приоритетов. В это время расходы на социальные цели стали составлять более половины расходов консолидированного бюджета. При этом если в начале этого периода опережающими темпами росли расходы на здравоохранение и образование, то с кризиса 2008–2009 годов расходы на социальную защиту оказались главной статьёй социальных расходов государства.
Основы произошедшего социального разворота были заложены в посланиях президента Федеральному собранию. В 2004 году первоочередной задачей была объявлена борьба с бедностью, в числе инструментов решения которой – наряду с экономическим ростом – были предложены модернизация системы образования и здравоохранения. В Послании 2005 года в фокус внимания попали низкие зарплаты работников бюджетного сектора. В Послании 2006 года президент привлёк внимание к проблемам демографии и предложил инновационный инструмент – материнский капитал – для повышения рождаемости.
В результате с 2006 года началась реализация трёх приоритетных национальных проектов – «Здоровье», «Образование», «Жильё», направленных на расширение возможностей населения в этих трёх сферах, а в конечном итоге на рост качества жизни. В 2007 году начинается масштабная программа поддержки рождаемости: повышается ряд пособий, связанных с рождением ребенка и уходом за маленькими детьми, вводится материнский (семейный) капитал – для поддержки вторых и последующих рождений. Попытка комплексной работы над задачей по повышению рождаемости привела к тому, что внимание лиц, принимающих решения, привлекли и другие вопросы семейного и детского благополучия, в частности проблема сиротства.
Тогда же в 2007 году принимается Концепция демографической политики до 2025 года. Наконец, в 2008 году появляется Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, закрепляющая в качестве цели переход к «инновационному социально ориентированному типу экономического развития».
Экономический кризис 2008–2009 годов оказал на российское население меньший эффект, чем два предшествующих, по ряду причин, в том числе имеющих непосредственное отношение к социальной политике. Во-первых, ещё до кризиса началось ускоренное повышение минимального размера оплаты труда (МРОТ) – вдвое в 2007 году и в 1,9 раза в 2009 году, росли зарплаты в бюджетном секторе.
Во-вторых, в ответ на протесты пенсионеров против монетизации льгот ещё до кризиса был запланирован ряд решений по поддержке уровня жизни пенсионеров. В 2008 году проведена значительная индексация пенсионных выплат. С 1 января 2010 года были введены социальные доплаты к пенсии для неработающих пенсионеров, общая сумма материального обеспечения которых не достигает величины регионального прожиточного минимума.
Помимо этого, в 2010 году была проведена так называемая валоризация пенсионных прав, заработанных до 2002 года (когда началась пенсионная реформа) и особенно – до 1991 года, что увеличило доходы пенсионеров, имеющих значительный советский трудовой опыт. В совокупности эти меры позволили вывести доходы большинства пенсионеров на уровень не ниже официальной черты бедности – прожиточного минимума. Отныне пенсионеры могли попасть в число официально бедных только в том случае, если за счёт их доходов в семье содержались другие иждивенцы.
В-третьих, правительство заранее приняло решения о поддержке покупательной способности других социальных пособий: с 1 апреля 2008 года введена ежегодная индексация по уровню инфляции для пособий, финансируемых из федерального бюджета. В кризис происходило увеличение финансирования социальных пособий, предоставляемых в основном без учёта нуждаемости.
7 мая 2012 года Владимир Путин, вновь избранный президентом РФ, издаёт знаменитые 11 программных указов, пять из которых так или иначе касались вопросов социальной политики. Среди задач, сформулированных в указах, фигурируют такие как улучшение жилищных условий многодетных семей, дальнейшее повышение заработной платы работников бюджетного сектора в различных сферах, повышение эффективности содействия трудоустройству инвалидов, увеличение поддержки социально ориентированных НКО, создание условий для совмещения материнства и занятости, поддержка нуждающихся многодетных семей с детьми в возрасте до трех лет и др. Среди результатов, достигнутых в рамках исполнения указов, можно назвать введенное в 2013 году в систему социальной защиты населения новое адресное пособие — ежемесячную денежную выплату в размере регионального прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет (Указ № 606). До начала экономической рецессии в 2014 года выделение средств на исполнение «майских указов» было одной из наиболее приоритетных задач.
В начале 2010-х в социальной защите постепенно происходит поворот в сторону большей поддержки детей и семей с детьми, составлявших основной контингент бедного населения. В 2012 году был принят новый концептуальный документ, в рамках которого определён широкий набор задач для социальной политики в отношении детей и семей с детьми – Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы. В 2014 году утверждена Концепция семейной политики в России до 2025 года. Задача повышения благосостояния семей с детьми отныне рассматривается как более приоритетная, чем поддержка рождаемости.
В период кризиса 2014 года, в отличие от кризисов 2008–2009 годов и пандемии, из-за экономической рецессии был принят ряд решений, направленных на ограничение социальных расходов. Поскольку главной статьёй социальных расходов остаются расходы на выплату пенсий и известно, что по мере старения населения они будут расти, наибольшее число «оптимизационных» решений в социальной защите в период с 2014 года было связано именно с пенсиями. К их числу можно отнести так называемую заморозку пенсионных накоплений с 2014 года – решения о том, что все пенсионные взносы отныне направляются в страховую пенсионную систему на финансирование выплат пенсионерам, а индивидуальные обязательные накопительные счета больше не пополняются.
С 2015 года в стране действует обновленная пенсионная система, в которой для назначения страховой пенсии по старости повышаются требования к минимальному страховому стажу и числу индивидуальных пенсионных коэффициентов, рассчитываемых на основе поступивших пенсионных взносов. С 2016 года была отменена индексация пенсий работающим пенсионерам. С 2019 года повышается возраст назначения страховой пенсии по старости – до 65 лет мужчинам и 60 лет женщинам.
В ответ на вызовы старения населения систематизируется социальная политика, адресованная людям старшего возраста. В 2016 году принята Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в РФ сроком до 2025 года.
В 2015 году – новый закон о социальном обслуживании, установивший софинансирование населением социальных услуг и расширивший возможности частного сектора (коммерческого и некоммерческого) в предоставлении этих услуг. С 2018 года запущен пилотный проект по созданию системы долговременного ухода.
С 2018 года основным ориентиром для российской системы социальной поддержки населения выступает национальная цель по сокращению уровня бедности в два раза. Как следствие, ключевой тенденцией в российской социальной поддержке, начавшейся в 2019 году и продолженной в пандемию, стало ускоренное создание системы всеобщей доступности адресных пособий по нуждаемости для всех семей с детьми. Это усилило вклад социальной поддержки в сокращение бедности. Принятые в 2022 году решения о введении в России ежемесячного пособия для нуждающихся семей с детьми в возрасте 8–16 лет позволили завершить создание системы адресных пособий, доступной для детей всех возрастов. Активное развитие мер социальной поддержки, предоставляемых с учётом уровня доходов, привело к резкому росту бюджетного финансирования на эти цели: общий объём этих расходов в 2020 году по сравнению с 2019 годом увеличился в 1,7 раза, превысив 1 трлн рублей, или 0,95% ВВП.
Пандемия коронавируса и спровоцированный ею кризис стали серьёзной проверкой системе социальной защиты в России – её способности быстро и гибко настраиваться на изменение социальных рисков, определять целевые группы поддержки с учетом общей цели по снижению бедности, использовать возможности цифровизации для повышения доступности выплат и услуг и улучшения качества обслуживания. И проверку эту социальная защита в целом выдержала. Сочетание адресных мер по поддержке бедных семей с детьми, принятых в январе 2020 года, с универсальными мерами антикризисной поддержки, которые предоставлялись без учёта нуждаемости, позволило сократить и уровень бедности, и неравенство. В наибольшем выигрыше оказались семьи с двумя и более детьми и одинокие родители.
