Конституция Российской Федерации, несмотря на предшествовавшие её принятию бурные политические события, за десятилетия применения доказала свою эффективность в качестве Основного закона страны. Незыблемость фундаментальных положений конституционных норм оказалась важнейшим условием политической стабильности в России. Ради поддержания этой стабильности и в ответ на вызовы времени в Конституцию вносились изменения, самыми значительными из которых стали принятые на всенародном голосовании в 2020 году.
Конституционная история России имеет давнюю историю. Первой Конституцией, принятой ещё в Российской империи, стали Основные законы, подписанные императором Николаем Вторым 23 апреля 1906 года. Принятие первой Конституции стало результатом реализации положений Манифеста 17 октября 1905 года, в котором провозглашались важнейшие принципы государственного устройства, не потерявшие актуальности по сей день: «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» и «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выбранным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей». По мнению правоведов, учреждение законодательных органов и предоставление Думе права контролировать исполнительный аппарат можно считать первыми шагами на пути введения в России конституционной монархии.
Конституции
Советской России
Февральская революция 1917 года, казалось, лишь укрепила конституционные принципы. Но власть Временного правительства оказалась столь непрочна, что последовавший Октябрьский переворот смёл все старые конституционные нормы и установил режим диктатуры партии большевиков. Но существовать без Основного закона было невозможно – и поэтому 10 июля 1918 года V Всероссийский съезд Советов принимает советскую Конституцию.
Это был чрезвычайно интересный документ, в котором политика правящей партии большевиков нашла завершённое отражение. Во-первых, значительная часть граждан России была лишена избирательного права (Конституция 1918 года, глава 13), а во-вторых, постоянно действующий орган власти – Всероссийский центральный исполнительный комитет – был совершенно неподконтролен выборным органам власти, да и сама идея разделения властей большевиками отрицалась, так что структуры советов сосредотачивали в своих руках и законодательную и исполнительную власть. Власть же судебная отсутствовала как явление, а судопроизводство также находилось в руках советов (Конституция 1918 года, глава 9).
С такой конституцией Советская Россия прожила до 1925 года, когда была принята новая, впрочем, отличающаяся от прежней лишь в той части, что касалась административно-территориального устройства, связанного с образованием СССР в 1922 году.
В 1936 году в СССР была принята новая Конституция, фиксирующая завершение процесса построения социалистического государства. В этом документе радикализм первых лет революции был заметно смягчён. Возвращалось всеобщее избирательное право (под полным контролем партийного аппарата), гарантировалась личная собственность (но не собственность на «средства производства»), провозглашались права и свободы гражданина СССР. При всех своих демократических внешних формах советская Конституция являлась скорее ширмой, которая прикрывала безжалостный к отдельному человеку механизм партийной диктатуры и личной власти главы Коммунистической партии Иосифа Сталина. В 1937 году, чтобы соответствовать общесоюзным конституционным нормам, была принята новая Конституция РСФСР. Её положения в целом повторяли нормы Конституции СССР.
Следующее поколение советских конституций было принято в 1977 году. Особой правовой необходимости в ней не было, из числа серьёзных изменений можно отметить разве что конституционное закрепление статуса Коммунистической партии как правящей. Причина изменения конституции была скорее политической: необходимость уйти от «сталинской Конституции» и прославить нового лидера СССР Леонида Брежнева, при котором, как заявляла государственная пропаганда, в стране установился «развитой социализм». После принятия Конституции СССР в том же году была принята и новая Конституция РСФСР, опять-таки отличающаяся от общесоюзной лишь вопросами административно-территориального деления.
Конституционные проблемы начала 1990-х годов
С Конституцией 1977 года Россия вступила в новую эпоху своей истории, начавшуюся 26 декабря 1991 года, после развала СССР, упразднения РСФСР и появления Российской Федерации. Столь радикальные перемены в стране требовали принятия новой конституции. Ведь в один момент произошёл решительный разрыв с советским прошлым, изменился политический режим, изменилась экономическая система, поменялось название государства. Жизнь с Конституцией РСФСР 1977 года порождала перед Российским государством множество проблем, которые надо было решать системно, не ограничиваясь поправками, вносимыми в Основной закон. Ведь Конституция РСФСР 1977 года была Основным законом социалистического государства, чья политическая система была основана на власти Советов и руководящей роли Коммунистической партии, а экономическая основа строилась на государственной собственности. Всё это самым решительным образом расходилось с той реальностью, что существовала в России, когда распался Советский Союз.
Первая конституционная реформа состоялась ещё при СССР. 15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР было включено положение о государственном суверенитете России. В апреле-мае 1991 года был определён конституционный статус президента России, изменялась система подчинения правительства. Также менялся статус автономных республик, которые теперь назывались республиками в составе РСФСР, заметно повысив свой статус. Значительно изменялась система советской власти на местах, началась её трансформация в местное самоуправление.
После провала августовского путча 1991 года, органы власти России начали постепенную интеграцию значительной части союзных ведомств в свой состав, с присвоением себе их полномочий. Это фактически определило грядущий распад СССР, лишившегося органов власти. 21 апреля 1992 года было изменено наименование страны, которая стала называться Российская Федерация.
На VI Съезде народных депутатов, состоявшемся в апреле 1992 года, президент России Борис Ельцин столкнулся с жёстким отторжением своей политики со стороны Верховного Совета. Уже в мае 1992 года Ельцин признал, что де-факто в России обозначился конституционный кризис. По мере проведения либеральных экономических реформ, жизнь граждан России ухудшалась. У государства и частных собственников не хватало средств на выплату заработной платы. В стране свирепствовала инфляция. Экономический кризис стал фоном для начавшейся борьбы за власть между президентом Ельциным и Верховным Советом РФ в главе с его председателем Русланом Хасбулатовым. Конфликт имел конституционную основу, ведь полномочия Верховного Совета по Конституции 1977 года были очень велики и постоянно вступали в противоречие с президентскими полномочиями, определёнными в 1991 году. На «конституционную двусмысленность» как главную причину конфликта указывал президент Ельцин (Ельцин Б.Н. Записки президента. М. 2008. С. 269). Верховный Совет согласно Конституции 1977 года был «законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР», что позволяло постоянно вторгаться в прерогативы исполнительной власти или даже претендовать на её полный контроль. Юридическое несовершенство механизма государственной власти оказывалось тем опаснее, чем более усиливалась поляризация политических сил. В парламенте борьба двух группировок – реформаторской и оппозиционной – вела к параличу власти.
Конституционная реформа 1993 года
Конституционная комиссия РФ работала над проектом Основного закона с 22 июня 1990 года. Первый вариант проекта, как сообщал руководитель рабочей группы Конституционной комиссии Олег Румянцев, был готов уже в октябре 1990 года, а в ноябре–декабре опубликован в СМИ России тиражом около 40 миллионов экземпляров. После учёта высказанных предложений и замечаний в ноябре 1991 года проект новой Конституции в уточнённой редакции был представлен V Съезду народных депутатов РФ.
Дальнейшая работа над проектом велась уже с участием Верховного Совета. В апреле 1992 года VI Съезд народных депутатов РФ одобрил общую концепцию конституционных реформ в Российской Федерации, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта, подготовленного Конституционной комиссией, в варианте, одобренном Верховным Советом. Но в ходе уже развернувшегося противостояния президента и Верховного Совета, проект Конституционной комиссии был отвергнут Ельциным, во-первых, из-за тесной связи комиссии с Верховным Советом, а во-вторых, из-за того, что объём полномочий президента РФ, предусмотренный проектом, явно не устраивал самого Ельцина. В конце апреля 1993 года появился альтернативный «президентский» проект Конституции РФ (Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в шести томах. Т. 4: 1993 год. М. 2008. С. 417-464). Он был взят за основу Конституционным совещанием, начавшим свою работу в Кремле в июне 1993 года.
Как пишет один из авторов «президентского» проекта Сергей Шахрай: «В конце июля 1993 года на рассмотрение представительных органов власти субъектов Российской Федерации были направлены сразу два проекта Конституции Российской Федерации. Один – подготовленный Конституционным совещанием, другой – Конституционной комиссией» (Шахрай С.М. Конституция России: от кризиса к развитию // Философско-литературный журнал «Логос». 2014. № 3 (99). С. 257). Предполагалось, что в итоге будет выбран один из них, после чего состоится всенародное голосование.
Но конституционный кризис и политическое противостояние вылилось в вооруженные столкновения сторонников парламента и правительственных войск. 4 октября 1993 года войска взяли штурмом здание Верховного Совета. 7 октября президент РФ принял полномочия законодательной власти на переходный период до завершения конституционной реформы.
Было объявлено, что голосование по проекту новой Конституции состоится 12 декабря 1993 года. По итогам референдума 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании, поддержали новую Конституцию.
Несмотря на сложные политические процессы, которые сопровождали разработку и принятие Основного закона, Конституция выполняет свои функции, она проверена временем и несколькими всенародными голосованиями, начиная от принятия документа и заканчивая его изменениями. Президент России Владимир Путин, выступая на приёме по случаю Дня Конституции 12 декабря 2001 года, заявил: «В 1993 году мы голосовали за правовое государство, демократию и свободу. Мы голосовали против распада федерации, против слабой государственности и неэффективной экономики. По сути, 12 декабря 1993 года мы выбирали будущее России. Всё, чего мы добились за эти годы, было сделано на основе Конституции, в полном соответствии с её буквой и духом. Отступления от неё неизбежно вели в тупик, к ослаблению страны и государственной власти. И потому пересмотр фундаментальных положений Конституции равносилен пересмотру основ государственного строя страны, а ревизия её норм, продиктованная политической конъюнктурой, – прямой путь к кризису власти и к расшатыванию органов власти, к опасным государственным конфликтам».
Принятая в условиях кризиса и противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти Конституция создала законодательные механизмы эффективного функционирования политической системы России, стабильность которой не подлежит сомнению, хотя с момента принятия Конституции прошло уже 29 лет. Один из авторов Конституции 1993 года Сергей Шахрай отмечал: «Не будучи плодом консенсуса элит, Конституция 1993 года тем не менее стала плодом общественного согласия, поскольку зафиксировала многие разделяемые обществом ценности и представления о сущностных характеристиках желаемого будущего. … Одной из самых важных особенностей Конституции 1993 года является тот факт, что этот документ стал своего рода планом и одновременно – инструментом строительства новой общественно-политической системы, нового государства и новой экономики. Будучи актом высшей юридической силы и прямого действия, Основной закон выступает не только как правовой документ, но и как система мировоззрения, как логически структурированный свод принципов, идей и представлений о том, какой должна быть в обозримом будущем наша страна» (Шахрай С.М. Конституция России: стабильность и развитие // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 10 (95). С. 48).
Основы конституционных норм России
Действующая Конституция России состоит из преамбулы и двух разделов. В преамбуле провозглашается, что народ России принимает данную Конституцию; закрепляются демократические и гуманистические ценности; определяется место России в современном мире. Первый раздел состоит из статей, закрепляющих основы политической, общественной, правовой, экономической и социальной систем в Российской Федерации, основные права и свободы личности, федеративное устройство Российской Федерации, статус органов публичной власти, а также порядок пересмотра Конституции и внесения в неё поправок. Второй раздел определяет переходные положения управления государством по состоянию на 1993 год и служит основой преемственности конституционно‑правовых норм по отношению к законодательству советского периода.
Конституция 1993 года учредила модель общественного и государственного строя, основанную на общепризнанных демократических ценностях, таких как приоритет прав и свобод человека и гражданина, политический и идеологический плюрализм, правовое государство, верховенство закона. Что бы ни происходило, эти ценности уже закреплены на уровне Основного закона и не могут быть оспорены. После длительного перерыва, связанного с советским периодом, когда идея разделения властей была отвергнута, Конституция вновь закрепила этот принцип. Также в Основном законе России были зафиксированы такие важнейшие понятия, как местное самоуправление, являющееся основой реализации права народа на власть, и федеративные отношения, что позволило спасти единство страны и не допустить её распада, несмотря на все центробежные тенденции, охватившие российские регионы в 1990-е годы.
Несмотря на нестабильность политической ситуации в период 1993–2000 годов, на тяжелейший экономический кризис 1998 года, в России утвердился конституционный порядок смены власти. Ни разу не были пропущены сроки выборов главы государства и Государственной думы, в субъектах РФ развернули деятельность главы региональных администраций и законодательные собрания. На основе действующей Конституции сложились такие ключевые элементы государственного устройства, как судебная власть, партийная система, местное самоуправление.
Статья 1 Конституции устанавливает, что Российская Федерация – это демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Статья 7 характеризует государство как социальное, а статья 14 – как светское. Что особенно интересно, впервые в истории России русские территории получили такие же права, как и остальные субъекты Федерации – национально-территориальные образования (республики). В советских конституциях с 1918 до 1977 года РСФСР была «странной федерацией», в которой фактически федеративными территориями считались лишь национальные автономии, а русские области находились под прямым управлением центра и были лишены возможности вести собственную внутреннюю политику или иметь собственное законодательство. Несмотря на все недостатки Конституции 1993 года, права русских регионов были в ней обозначены на самом высоком уровне. Конституция остановила развитие националистических процессов в национальных регионах и способствовала укреплению государства. Важно отметить, что сепаратистские устремления некоторых национальных республик были остановлены и обращены вспять уже в период 2000–2010-х годов с помощью имеющихся конституционных правовых механизмов.
Важнейшей особенностью Конституции 1993 года стало обеспечение стабильности конституционных норм, затруднение возможности их произвольного пересмотра. Поправки к главам Конституции должны быть одобрены двумя третями голосов депутатов Государственной думы и тремя четвертями голосов членов Совета Федерации. После этого предложение о внесении конституционных поправок направляется законодательным органам субъектов Федерации. В течение года данное предложение должно быть одобрено не менее чем в двух третях субъектов Федерации. Затем Совет Федерации в течение семи дней направляет закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации президенту, который в течение четырнадцати дней подписывает и опубликовывает его. Главы 1, 2 и 9, как имеющие особое конституционное значение (в них описаны основы конституционного строя РФ, права и свободы человека, а также механизм принятия поправок к Конституции), вообще не могут быть изменены, кроме как через принятие новой Конституции.
Первые изменения в Конституции
Первые правки в Конституцию были утверждены в январе–феврале 1996 года, когда изменились наименования нескольких субъектов Федерации: Республики Ингушетия, Республики Северная Осетия – Алания, Республики Калмыкия. Подобные перемены происходили и позднее. В 2001 году было изменено название Чувашской Республики, в 2003 году – Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, а в 2019-м – Кемеровской области – Кузбасса. Эти изменения носили «технический» характер и зависели от решений органов законодательной власти субъектов Федерации.
Также процесс изменения Конституции был связан с укрупнением ряда российских регионов, а в дальнейшем и с изменениями состава Российской Федерации. Это уже требовало принятия соответствующих федеральных конституционных законов.
В 2004 году Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край. В 2005 году Таймырский автономный округ и Эвенкийский автономный округ вошли в состав Красноярского края. В том же году Камчатская область и Корякский автономный округ объединились в Камчатский край. В 2006 году Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошёл в состав Иркутской области. В 2007 году Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край. В 2014 году в состав России вошли два новых субъекта Федерации – Республика Крым и город Севастополь.
А 4 октября 2022 года частью России стали Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика, Херсонская область и территории Запорожской области, ранее находившиеся в составе Украины, освобождённые Российской армией и подтвердившие желание войти в состав России в ходе проведённых референдумов.
В 2008 году на пост президента РФ был избран Дмитрий Медведев. Он инициировал принятие серии поправок к Конституции, связанных с увеличением срока полномочий президента РФ с пяти до шести лет и Государственной думы РФ с четырёх до пяти лет.
В послании к Федеральному собранию 5 ноября 2008 года Медведев заявил: «Хочу прямо сказать: речь идёт не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции. О действительно важных, но всё же уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов. Они скорее дают необходимый дополнительный ресурс для их стабильного функционирования». Таким образом, продление полномочий стало инструментом стабилизации политической системы страны. Также была внесена поправка, конституционно закрепившая ежегодный отчёт правительства РФ перед Государственной думой, что несколько увеличило влияние законодательной ветви власти.
Конституционная реформа 2014 года
Двумя большими блоками поправок была дополнена Конституция в 2014 году. К этому времени Основной закон действовал уже более 20 лет, и юристы давно обращали внимание на проблемы, связанные со статусом института прокуратуры. В начале 1990-х годов в окружении президента Ельцина возобладал ультралиберальный подход, сводящийся к ненужности института прокуратуры. Из компетенции этого органа изымались отдельные функции, а саму прокуратуру и вовсе предлагалось ликвидировать. «Спас прокуратуру один-единственный человек – Казанник Алексей Иванович. Будучи на момент разработки проекта Конституции РФ генпрокурором РФ, А.И. Казанник, узнав, что в проекте Конституции отсутствует статья о прокуратуре, добился приёма у Б.Н. Ельцина за считанные часы до публикации проекта и сумел убедить его в том, что прокуратуру ликвидировать нельзя», – пишет правовед-конституционалист Наталья Боброва (Боброва Н.А. Дума о Думе: дневники и мемуары депутата четырёх созывов. К 25-летию Самарской губернской думы. Самара. 2019. С. 10). Статья о прокуратуре, отсутствовавшая в первоначальной редакции Конституции, была спешно добавлена в главу 7 «Судебная власть». Впоследствии это вызывало постоянные и справедливые вопросы, почему прокуратура описывается в Конституции как элемент судебной власти, хотя не является таковой.
Отправной точкой для начала конституционной реформы, затронувшей судебную систему, стало заявление президента Путина на Петербургском международном экономическом форуме в 2013 году: «В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный суд Российской Федерации и Высший арбитражный суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России. Вопрос серьёзный, нужно всё тщательно продумать и взвесить».
На месте упразднённого Высшего арбитражного суда оказалась коллегия по экономическим спорам Верховного суда. И Верховному суду стало проще выработать единую позицию по какому-либо вопросу. Так как коллегиям одного Верховного суда проще согласовывать позиции, чем двум, независимым друг от друга, судам. Помимо объединения Верховного суда и Высшего арбитражного суда, глава 7 Конституции РФ получила наименование «Судебная власть и прокуратура», а полномочия президента по кадровым назначениям в прокуратуре были расширены. Теперь все прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности решением президента РФ (статья 129 Конституции РФ).
Вторая часть реформы состоялась после того, как группа депутатов Государственной думы внесла законопроект, наделявший президента РФ правом включать в Совет Федерации своих представителей в количестве не более 10% от числа членов Совета Федерации. Эти представители получают пожизненное место в верхней палате парламента. Поправка также запретила президенту России в течение первого срока полномочий освобождать от должности таких представителей, если они были назначены до его вступления в должность.
Конституционная реформа 2020 года
Изменения в Основном законе, состоявшиеся в 2020 году, стали крупнейшей реформой в истории Конституции 1993 года. 15 января 2020 года Владимир Путин выступил с посланием к Федеральному собранию. В нём он обозначил основные направления реформы:
– «Россия может быть и оставаться Россией только как суверенное государство. Суверенитет нашего народа должен быть безусловным. ... требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции.
– …главы субъектов Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной думы, председатель правительства, его заместители, федеральные министры, руководители иных федеральных органов, а также судьи не могут иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства.
– Считаю необходимым закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами. При этом полномочия и реальные возможности местного самоуправления – самого близкого к людям уровня власти – могут и должны быть расширены и укреплены.
– Считаю целесообразным закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Государственного совета.
– … Предлагаю … доверить Государственной думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры председателя правительства Российской Федерации, а затем по его представлению – по представлению председателя правительства – всех вице-премьеров и федеральных министров.
– …считаю необходимым предусмотреть в Конституции полномочия Совета Федерации по представлению президента России отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, свидетельствующих о невозможности сохранения лицом статуса судьи.
– … предлагаю усилить роль Конституционного суда, а именно: наделить его возможностью по запросам президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания главой государства. Можно подумать и о распространении полномочий Конституционного суда оценивать на соответствие Конституции не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня».
В этих основных тезисах речи содержалась развёрнутая программа изменений, делающая Конституцию РФ более соответствующей текущему состоянию нашего государства. Действительно: решение о приоритете международного законодательства над национальным, принятое на волне демократической эйфории 1990-х годов, в 2020 году на фоне формирования странами Запада антироссийского фронта, использования Украины в качестве «прокси» для противостояния с Россией, поставило подобную правовую практику под сомнение. Международное законодательство оказалось инструментом разрушения суверенитета России, а совсем не укрепления правового государства, как об этом думалось 30 лет назад. То же самое касается и требования об отсутствии двойного гражданства для лиц, занимающих высокие государственные должности. События 2022 года полностью подтвердили те мысли, что Путин высказывал в 2020 году.
Особенной ценностью обладало предложение о появлении в Конституции понятия «публичной власти», объединяющей государственную власть и местное самоуправление. До 2020 года местное самоуправление существовало как бы отдельно от государственной власти, это создавало своеобразный «правовой пробел», а значение органов местного самоуправления оказывалось приниженным на конституционном уровне. Теперь же, на основании президентского проекта поправок, и государственная власть и местное самоуправление должны были быть включены в единую систему органов публичной власти. Данная поправка тесно связана с политикой повышения значения местного самоуправления, проводимой президентом Путиным.
Кроме этого, согласно предложенным поправкам, парламент берёт на себя большую ответственность за формирование правительства, а президент лишается права отклонять утверждённых Госдумой глав министерств и будет обязан их утвердить. Тем самым повышается роль парламента в формировании правительства и ответственность за ту политику, которую проводит кабинет министров.
Предложение президента по внесению изменений в Основной закон вызвало значительный интерес в обществе и среди политических партий. В Совете Федерации началось активное обсуждение как президентских поправок, так и предложений, вносимых отдельными депутатами. Число предлагаемых изменений значительно превысило список президента. В марте 2020 года Комитет Государственной думы по государственному строительству и законодательству рекомендовал 170 поправок к принятию и 169 к отклонению.
Среди главных изменений помимо пакета президентских поправок были добавлены следующие положения:
– Провозглашение правопреемственности РФ по отношению к СССР.
– Утверждается «исторически сложившееся государственное единство», преемственность в развитии Российского государства, идеалы, переданные предками, и вера в Бога.
– Русский народ получил конституционный статус «государствообразующего» . Вместо «многонационального народа» РФ вводится понятие «многонационального союза равноправных народов».
– Брак определяется как союз мужчины и женщины.
– Президент РФ получает возможность отправить главу правительства в отставку, при этом правительство сможет продолжить работу с сохранением прежней структуры.
– Президент РФ получает право определять структуру органов правительства, решать какими органами он будет руководить самостоятельно.
– Президент РФ обладает неприкосновенностью после окончания срока его полномочий. Также экс-президенты становятся пожизненными сенаторами Совета Федерации.
– Число сенаторов, назначаемых президентом РФ, увеличивается до 30, семь можно назначать пожизненно.
10 марта 2020 года Государственная дума приняла поправки во втором чтении. На следующий день за законопроект проголосовал Совет Федерации.
При обсуждении закона о поправках в Госдуме депутат Валентина Терешкова выступила с предложением в связи с изменением Конституции не учитывать предыдущие сроки действующего президента. «Предлагаю либо снять ограничение [по числу] президентских сроков, либо записать в одну из статей законопроекта положение о том, что после вступления в силу обновлённой Конституции действующий президент, как и любой другой гражданин, имеет право избираться на пост главы государства. Мы здесь не решаем ни за действующего президента, ни за граждан России. Но должны предусмотреть для людей такую возможность, а люди, народ России, примут окончательное решение», – сказала она. По словам Терешковой, «людей волнует и даже тревожит, что будет после 2024 года. Вопрос ведь не просто о должности главы государства, но и о человеке, которому доверяют, который в сложнейших обстоятельствах принимал решения и отвечал за них и на которого люди привыкли рассчитывать и полагаться».
«По данным социологов, более 50% граждан высказываются за то, чтобы президент оставался и продолжал действовать как часть нашей политической системы... то, что этот вопрос обсуждается в Госдуме, правильно. А дальше граждане России примут своё решение в ходе голосования по Конституции. Это демократический формат», – говорил по данному поводу директор Фонда исследования проблем демократии Максим Григорьев. Поправка в Основной закон страны о сроках президентских полномочий удовлетворяет запрос российского общества, заявляла сопредседатель рабочей группы по изменениям в Конституции, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талия Хабриева.
Председатель Госдумы Вячеслав Володин уточнил, что предложение Терешковой нуждается в консультациях – как с главой государства, так и с руководством политических фракций российского парламента. В итоге Владимир Путин счёл поправку допустимой, но отметил, что предварительно её должен оценить Конституционный суд РФ, был сделан соответствующий запрос. Поправка Терешковой была поддержана Госдумой, а затем и Конституционный суд также дал на неё положительное заключение.
В отличие от парламентской оппозиции, сыгравшей конструктивную роль в обсуждении поправок, несистемная оппозиция, как писали зимой 2020-го политические публицисты, восприняла происходящее в качестве «повода затеять смуту». В частности, 10 марта в Москве состоялись протесты, политические активисты подали заявки на проведение массовых мероприятий. Однако попытки сделать единичные акции протеста против конституционных поправок массовыми оказались неудачными. Стратегия оппозиции по дискредитации процесса голосования по поправкам провалилась, говорил директор Института новейших государств Алексей Мартынов.
Особенностью референдума стала сама форма его проведения. Всенародное голосование по поправкам проходило по не совсем стандартной процедуре. «Голосовать легко и безопасно» – именно данным лозунгом, как было объявлено, руководствовалась Центральная избирательная комиссия при утверждении нового порядка голосования. В частности, участки были открыты не один, а семь дней – с 25 июня по 1 июля. Жители Москвы и Нижегородской области могли проголосовать через интернет, используя портал госуслуг. Специальные меры безопасности потребовались в связи с тем, что голосование проходило во время ещё не завершившейся пандемии коронавируса – всем приходящим на участки измеряли температуру, раздавали маски и перчатки, а одним из главных принципов стала бесконтактность при общении голосующих и организаторов плебисцита.
3 июля Центризбирком объявил, что за поправки проголосовало 77,92% принявших участие в голосовании. По сути голосование по поправкам в Конституцию превратилось в референдум о доверии Путину, на котором был получен очень высокий результат, так оценивали итоги голосования политологи. Кремль также назвал триумфом итоги голосования. После опубликования итогового текста поправок изменения в Основном законе России вступили в законную силу.
Итоги референдума оценивали впоследствии и международные органы. В частности, высказал свою позицию Совет Европы – международная организация, координирующая действия стран Европы по стандартам права. Венецианская комиссия совета 19 марта 2021 года вынесла заключение по поправкам в Конституцию РФ. В ней отмечались положительные изменения, такие как усиление защиты социальных прав, ограничение полномочий президента двумя сроками, усиление парламентского контроля, закрепление статуса Госсовета, расширение парламентского контроля и ряд других.
Вместе с тем Венецианская комиссия критиковала скорость принятия поправок, а также право президента РФ инициировать освобождение от должности председателей судов высшей инстанции, а также председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов, что затрагивает, по мнению комиссии, наиболее важную составляющую независимости судебной власти. Комиссия заявила, что поправки к статье 79 «вызывают вопросы», так как это может сказаться на исполнении Россией решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). «Не понимаю, почему такое чрезмерное внимание уделяется данному конкретному аспекту, который абсолютно легитимен с точки зрения международного права», – ответил на эти замечания глава МИД РФ Сергей Лавров. «Целый ряд стран, которые себя причисляют к развитым демократиям, такие как Германия, Великобритания и ряд других – у них в законодательстве есть аналогичные резервации, которые гарантируют, что никакие решения, выносимые в их адрес, не должны исполняться, если они противоречат соответствующей конституции», – пояснил он. Также в российском МИД отмечали, что не запрашивали мнения ни Венецианской комиссии, ни других международных органов по поправкам в Конституцию, поскольку Россия считает это своим внутренним делом.
* * *
С момента принятия последних доработок текста Конституции прошло уже больше двух лет. Это достаточный срок для того, чтобы пройти надёжную проверку временем, которая подтверждает очевидный факт – дестабилизации положения дел в России не произошло, а народная поддержка курса президента лишь укрепилась.
